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我国能源战略规划历程回顾及展望(上)

崔晓利

(能源情报研究中心)

改革开放以来,在国家能源发展战略和各阶段规划目标的指引下,我国能源领域攻坚克难、开拓进取,实现由弱变强,从供给短缺到总体宽松的巨大转变,从能源工业基础薄弱发展为能源生产大国。制定科学的国家能源战略并落地实施,已成为保障国家利益和经济发展的重要手段。本文将回顾改革开放以来能源工业发展和规划编制及执行历程,为即将开始的“十四五”提供决策参考。

一、我国能源规划体系概述

    (一)我国能源发展改革总体情况

改革开放以来,我国经济持续快速发展,人民生活水平日益提高,能源需求也随之不断增长。我国形成了煤、油、气、可再生能源多轮驱动的能源生产体系,已成为世界上第一大能源生产国和消费国。

改革开放以来,我国能源发展实现历史巨变。1978年,能源生产总量仅为6.3亿吨标准煤,2019年则达到39.7亿吨标准煤,比1978年增长5.3倍。各品类能源供应在持续扩大,2019年我国原煤产量38.5亿吨,原油产量1.91亿吨,天然气产量1761.7亿立方米,发电量75034.3亿千瓦时,能源发展有力保障我国经济向高质量发展转型。我国能源消费整体呈现稳定增长态势,2019年能源消费总量48.6亿吨标准煤,比1978年增长7.5倍。在各项能源转型政策措施的大力推动下,用能条件和水平不断提高。

我国能源供需结构持续优化。随着能源工业发展,我国能源结构由以原煤为主加速向多元化、清洁化转变,发展动力由传统能源加速向新能源转变。改革开放以来,原煤占能源生产总量的比重始终保持第一,基本维持在70%~80%之间。最近几年呈下降趋势,2019年原煤占比下降至68.8%。原油占比在波动中持续下降,由1978年的23.7%下降到2019年的6.9%。天然气、一次电力及其他清洁能源占比持续提高,天然气由1978年的2.9%提高到2019年的5.9%,一次电力及其他清洁能源由1978年的6%提高到2019年的24.3%。

我国节能环保规划路径逐步清晰。能源工业发展中,节能提效逐渐提上重要位置。近年来,能源行业大力加强节能技术攻关,努力提高能效水平,节能降耗工作不断推进,单位GDP能耗持续下降,2016~2019年,全国单位GDP能耗累计降低13.2%,累计节能约6.5亿吨标准煤。我国应对气候变化和推动低碳发展取得显著成效,2019年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年和2005年分别下降约18.2%和48.1%,已超过对外承诺的2020年比2005年下降40%~45%的目标。


 (数据来源:国家统计局)

图1  改革开放以来我国能源发展情况

    (二)我国形成多层次能源战略规划体系

能源战略规划为特定阶段能源发展的总体思路,是筹划和指导我国能源可持续发展、保障能源安全的总体方略,是国家战略体系的重要组成部分。能源战略规划对能源发展进行总体谋划和设计,制订能源发展的方针、原则、目标及重大措施,为国民经济发展整体目标服务。

国家级层面上,我国能源发展主体思路框架主要由国民经济和社会发展五年规划(计划)中的能源部分、能源中长期专项规划及细分品种中长期规划、能源五年专项规划及细分品种的五年专项规划等构成。省级能源发展则有更为具体的地方能源发展规划。

国民经济和社会发展五年规划纲要中的能源部分,主要阐明国家能源战略方向,包括五年间的能源发展总目标以及重大建设项目等,为能源专项规划的制定提供了重要遵循。能源中长期专项规划一般规划较为长期的能源发展方向,可再生能源、核电等中长期专项规划是细分领域更为长期的发展战略,设定行业健康发展的远景目标。能源五年规划根据国民经济与社会发展五年规划纲要制定,是对未来五年内能源发展的规模与重点项目进行设计。能源五年规划及其细分领域五年规划同一时间段基本目标一致。

图2  国家级能源战略规划体系

   二、我国能源战略规划历程回顾

改革开放以来,我国能源发展战略和各阶段规划目标围绕社会经济目标制定,对能源领域的引导作用愈加突出。能源规划在不同经济发展阶段各有侧重,从提升能源供应总量、满足经济发展需求,到提高能源效率、注重培育节能机制,再到优化能源结构、强调节约,能源规划引导能源工业不断壮大而优化。经过长期努力特别是党的十八大以来,在新发展理念和能源安全新战略的指引下,能源转型变革步伐明显加快,清洁低碳、安全高效的现代能源体系加快构建,能源发展站上新起点。

    (一)重点平衡能源供需,能源供应能力大幅提升(改革开放初—“七五”)

党的十一届三中全会(1978年)以后,和平与发展成为时代主题。1982年,党的十二大把发展能源工业确定为社会主义经济建设的战略重点,能源的开发和建设受到高度重视。改革开放至“七五”期间,我国能源战略重点在于保障供需,能源基建被列入投资重点,在山西、内蒙古、新疆等地建设大型能源生产基地。

表1 “六五”“七五”主要规划目标及完成情况

为达到能源增产目标,我国鼓励地方、部门和企业集资办电,对国家安排的电力基本建设,实行部门投资包干办法,加快统配煤矿的建设,同时促进地方矿、乡镇矿的改造和提高。对统配煤矿实行投入产出总承包,把煤矿建设重点放到现有矿井技术改造和改扩建上。鼓励地方、部门集资办煤矿。继续实行原油产量递增包干,搞好老油田的完善配套和改建扩建,加强天然气的勘探和开发,逐步改变油气发展不平衡的状况。

此阶段,节能均有提到。“六五”计划中提出,五年内,全国节约和少用能源要求达到7000~9000万吨标准煤,五年内安排节能措施项目1303个,其中投资1000万元以上的重大技术改造项目195个。“七五”计划提出,进一步推动节能的技术改造,五年内,建设一批骨干节能项目以及技术先进、节能效果和经济效益好、有普遍推广意义的示范项目。

“七五”期间,我国推进了各方面改革,形成了逐步推进的对外开放格局。能源的生产能力和运输能力都有不同程度增长,技术水平有所提高。这为九十年代我国经济和社会的发展奠定了比较坚实的基础。

(二)从关注能源总量转向注重效益增长(“八五”—“九五”)

党的十三届四中全会(1989年)后,我国各项工作取得新进展,与此同时,经济循环不畅、结构不合理、经济效益差等问题有待破解,能源安全、能源环境与效率、清洁可再生能源问题初现端倪。“八五”至“九五”期间,能源战略规划注重能源环境与效率,坚持节约与开发并举,促进优化能源结构和清洁可再生能源发展。

    1.坚持开发与节约并重,把节约放在突出位置

“八五”时期我国改革开放和现代化建设进入新的阶段。“八五”期间国民生产总值年均增长12%,是增长速度最快、波动最小的五年,各方面都取得了很大成就。一些主要产品产量稳步增长超出规划目标,煤炭总量居世界第一位,发电量居世界第三位。

“八五”至“九五”期间,我国能源战略规划转向能源环境与效率、清洁可再生能源发展及相应的法律法规制定。“八五”规划纲要把十年规划远景和五年中期安排结合起来,从实现20世纪末战略目标的要求出发制定“八五”计划。“八五”计划中首次提出,坚持开发与节约并重的方针,把节约放在突出位置。提出五年内,全国共节约和少用能源1亿吨标准煤。相比于对能源产供的大力支持,能源节约的规划刚刚开始。

表2 “八五”“九五”主要规划目标及完成情况

2.提高能源生产效率,调整能源供需结构

“九五”时期,我国改革开放和社会主义现代化建设继往开来。“九五”计划纲要把2010年远景目标和五年中期规划相结合,重点放在“九五”计划,同时着眼于下世纪前10年的发展,提出远景目标。“九五”计划提出,坚持节约与开发并举,把节约放在首位,大力调整能源生产和消费结构。电力方面提出,坚持开发与节约并重,依靠技术进步,提高电能利用效率。

节能提效被提到更加重要位置。“九五”计划提出,要推广先进技术,提高能源生产效率;坚持能源开发与环境治理同步进行,继续理顺能源产品价格。决定实施可持续战略,创造条件实施污染物排放总量控制。同时提出,加强节能立法和执法监督,制定节能标准和规范,强制淘汰高耗低效产品,大力推广高效节能产品。《环境保护法》(1989)、《节约能源法》(1998)等一批与能源相关的法律法规相继颁布实施。

“九五”期间,我国成功实现经济“软着陆”后,果断实施积极的财政政策和稳健的货币政策,抑制了通货紧缩趋势,国民经济和社会发展取得巨大成就,经济运行质量与效益提高。“九五”时期我国能源供需矛盾相对缓和,能源瓶颈对国民经济的约束作用基本解除,煤炭甚至出现了供大于求。相对而言,能源结构性矛盾上升为主要矛盾,石油供不应求的问题最为突出,行业内部发展存在不平衡,结构失调情况。

未完待续

    原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年11月20日第44、45期

 
 
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