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《中国核能行业智库丛书(第二卷)》与读者见面了。这是一本发产业先声的智慧文萃,是行业专家们从不同角度、不同深度对产业前途命运进行思考的思想文库,期待广大读者品鉴。今天,小编将和您分享系列文章之二:美国特朗普政府核能政策评估和应对。

作者简介

洪涛,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室主任,高级经济师。从事能源公共政策研究,包括能源战略与能源规划、能源安全与能源贸易、能源治理与国际合作等。曾参与重大能源政策制定、评估、解读工作。中国能源研究会核能专委会特约研究员,中国核电技术装备“走出去”产业联盟专家委员会暨“一带一路”核能国际合作专家委员会成员。

文章摘要

特朗普政府核能新政,其目的在于对内重振美国核能、对外加强技术转移管控,以确保美国国家安全及维护其全球核技术优势,兼顾了美国保持国家核能力及技术优势的长期目标和维护美国核电竞争力的短期目标。

尽管美国核能新政对我国国内核能发展短期影响有限,但不利于中美核能合作及我国核能国际合作,并将改变核能国际合作的全球格局。中美核能关系进入以竞争为主的新阶段,我国核能国际合作也将面临更复杂的新形势。

应尽快评估美国限制对华出口的影响和风险,研判未来核能领域中美竞合关系;调整和制定国内核能中长期发展战略,更加明确立足国内,确保核工业体系稳定健康发展;坚持开放,积极稳妥推进中国核能国际合作。

全文赏析

美国特朗普政府核能政策

评估与应对

以《美国国家安全战略》《美中民用核能合作政策框架》等若干关键政策文件为代表的美国特朗普政府核能新政强调美国优势与美国利益,不但影响美国核能发展及全球核能治理,也不利于中美核能关系及我国核能的国际合作。

特朗普政府的核能新政着眼于美国取得长期的全球核能优势

(一)美国核能与核能政策目标与属性

特朗普政府的能源政策具有多重属性:一是以“内外兼顾、以外养内、确保优势”为政策核心;二是转移和分担美国国内发展成本的实施途径;三是以增加我国发展成本,意图遏制“战略竞争对手”的长期目标。

美国通过大力支持传统能源复兴的能源新政,促进实现“降成本、增投资、兴实业、促就业”目标,同时缓解联邦政府财政压力,降低美国能源安全的成本。

核能新政主要体现在《核能创新与现代化法案》、《先进核能技术法案》、《美中民用核能合作政策框架》(以下简称《框架》)、《先进堆开发与部署愿景和战略》、《美国国家安全战略》等若干关键政策文件中。

核能新政力主大规模开发核能并使用核电,加强对核电的激励与扶持。意图通过对内重振美国核能、对外加强技术转移管控,确保美国国家安全及维护其全球核技术优势。

2018年以来,美国在众多高新技术领域已开始全面加强对华技术管制,《框架》的发布标志着中美核能关系进入以竞争为主的新阶段。中美核能合作将面临更严峻的局面,我国核能国际合作也将面临更复杂的新形势。

(二)核能新政以能源安全与国家安全为限,提出了重振核能的路径

1.在长期能源政策中提出“恢复、扩大和重振核能部门”,并列为首要措施

《美国优先能源政策》认为,核能是美国清洁能源的重要组成部分,最首要的措施就是“恢复和扩大”核能部门。

2.在战略与法案中提出了“2050年的核能发展愿景”及“2030年的中期目标”

“2050年的核能发展愿景”提出,到2050年,美国先进堆凭借其在改进安全、成本、性能、可持续性以及减少核扩散风险方面的优势,将成为国内和全球能源组合的重要组成部分。

“2030年的中期目标”提出,到2030年,至少有两个“非水”冷却的先进堆将会达到技术成熟、证明安全和有经济效益,经美国核管理委员会(NRC)审批颁证,允许进行建设。

3.在产业链及核安全领域提出加速先进堆开发和部署等六大具体战略目标

一是加强发展核技术创新的基础设施,大幅提高私营部门使用能源部资源的开放程度。二是展示先进堆的性能和退役的技术风险。三是支持开发先进堆燃料循环。四是支持为先进堆确立高效、可靠的监管框架。五是鼓励探索私营部门投资效益的最大化及激励政策,有助于加速先进堆的商业部署。六是解决人力资源和劳动力发展需求。

4.在国家安全层面确立了核能为可靠且可获得的能源资源并将其列为优先改进技术

《国家安全战略报告》提出,确保能源资源可靠并可获得,包括核能;进一步改进能源技术,包括核技术、下一代核反应堆等。

(三)核能新政兼顾国家长期战略和行业短期目标

核能新政是美国核能政策及国家安全战略的逻辑延续,兼顾了“保持国家核优势”的长期战略和“救助现有核电”的短期目标。

1.强调核能及核技术优势对美国国家战略的极端重要性,是对以往政策的传承和加强

核能新政与以往美国核能政策具有逻辑延续性,且比奥巴马政府更积极。新政重新提高核能定位,高度重视基础研发,鼓励先进核能商业部署,立足长远谋求核技术全球优势。

2.强调优化监管与核能技术“适民化”、商业化的创新性,是应对能源供需的务实创新

核能新政力图通过优化监管框架,促进加快先进堆的开发和商业部署,包括拟采用先进堆分阶段颁发证书流程以及取照可能性评审过程的预申请等新措施。鼓励先进核能应用于在军事、航天等与国家竞争力直接相关领域,为主流的民用能源电力市场的商业部署提供了基础。

3.加大对核电的激励,降低在建和拟建核电成本,意在短期内巩固核电的地位

核能新政着力挽救目前美国核电的发展颓势,对商用核电具有“救助”作用,意在降低核电成本并激发私营部门投资信心。主要措施为:一是有条件为核电提供减免税,二是大力支持并允许私营部门参与基础研发,三是优化监管法规与程序。

核能新政对美国国内核能短期利好程度有限但影响核能领域大国竞合形势

(一)核能新政短期有限利好美国国内核能,长期影响尚有待评估

核能新政短期对美国核能发展的效果不确定或有待评估。一是对核电的激励政策附加了比较苛刻的条件,如对于新建核电附加了限期发电才能获得税收减免等条件。二是对基础研发的激励,10年内恐难在商业实践上体现红利。

(二)美国对华核能政策明显收紧,我国核能国际合作所受影响大于国内发展

1.美国对中美核能合作设定更加苛刻的条件,明确限制对象与禁售清单

《框架》将禁止美国特有技术、设备及零部件等对华出口。《框架》制定了技术转让、设备、部件等明确的推定批准和禁止批准清单,对美中民用核能合作提出了多项明确的限制条件,实质上是旨在加强对华民用核技术出口管制以阻滞中国核技术进步速度。《框架》明确将中广核列为被制裁对象,将CAP1400和华龙一号列为与美国有直接竞争关系的受限技术,允许对华出口的部分也不允许用于中广核或用于上述技术。

《框架》是对我国实行更加严格的核技术转让审查文件,推定禁售的范围广泛,其中:推定批准的均为可国际采购且我国对美无依赖的,或美在华有商业利益的;推定禁售的均为美国领先我国亟待发展但尚存短板的领域,多数涉及我国先进核能研发及与美竞争的三代商业核电部署。

2.《框架》对我国国内核能发展短期影响总体有限,风险总体可控

由于重要设备、关键零部件等无对美依赖,且可通过国际采购或国内供货提供,华龙一号基本不会受到影响。由于相关的设备与零部件等均不在受限之列,AP1000所受影响较小,依托项目的机组基本不会受到影响。

2018年10月底,西屋公司已从美国能源部得到书面确认,中广核投资的陆丰一期AP1000项目供货不受影响。由于被列为直接与美国竞争的受限技术,CAP1400所受影响需要尽快全面评估,尤其是关键软硬件对美依赖程度及国际采购风险。

我国核电机型与技术路线多样化,华龙一号、AP1000等三代技术先进核电自主化程度较高且商业实践顺利,《框架》对我国核电行业及主要企业不会产生根本影响,被美制裁的中广核及掌握AP1000、CAP1400技术的国家电投也不会像中兴通讯受美制裁后那样陷入停顿。

3.现有中美核能合作模式难以为继,先进核技术研发面临全新的国际合作挑战

《框架》明确的管制内容还包括核电相关的源代码、小型模块化轻水堆、非水先进反应堆等新堆技术内容。中美合作研发的行波堆属于被美限制的非水先进反应堆,由于合作美方泰拉能源公司受《框架》等直接影响而被迫中断。此前曾经成功起步的中美核能联合开发、共享技术的合作模式受到冲击而难以为继。

4.长臂管辖权将放大《框架》的效力,我国核能海外市场将受到潜在影响

《框架》对中广核的制裁并未设定豁免条件与截止时间,基于国家安全的自由裁量权对政策效果有很大弹性。《框架》对中广核的制裁源自于诉讼案,但司法过程仍在进行中,短期不会有明确裁定。

无论事实真伪或裁定如何,美国的自由裁量权及长臂管辖权都将影响中美核能关系与我国核能的国际合作。

美国惯用的长臂管辖权很大程度上将放大《框架》的效力,影响我国在中美以外的核能市场权益。此前,美国已针对中广核在英项目向英国发出警告。沙特等国核电市场也不可避免将受到美国因素影响。我国核能进入国际核能市场将面临更大风险。

5.中美核能关系走向竞争为主,我国核能国际合作面临更多挑战和不确定性

在2007-2017年的中美核能合作“黄金十年”中,我国从先进核能发展、核安全与核安保两个重点合作领域中受益匪浅。近年来,在我国先进核电商业实践取得突破,美国核电发展障碍未能清除,中美核电竞争力开始变化,中美核能关系的主调正从合作为主走向竞争为主,深化中美先进核能商业合作的难度正在增加,先进核能合作比核安全合作难度更大。

(三)美国核能新政加剧了全球核能治理及竞争合作的不确定性

1.近年来全球核能发展的不利因素增多

总体上看,近年来发达国家核电市场不振,若干世界著名核电企业因财务状况不佳而重组;我国引领新兴市场核电发展,先进核电首堆实践与商业部署不断取得突破。尽管核科技领域创新方兴未艾,但商业部署进展缓慢,面临可再生能源技术和投资门槛降低后快速发展的挑战。

2.全球核能强国正在开启合纵连横时代

美、法、英、日等核电先进国家纷纷制定新的核能战略与政策,昔日核电领先的国家和企业影响力开始衰退,欧美核电生存空间受限,新兴核电市场潜力较大,全球核能版图正在重塑。全球核能治理形势与美国核能新政进一步加快了核电先进国家的合纵连横。国际核能市场的竞合关系开始重构,中俄、法俄、美日均已开展新一轮核能合作。

坚持发展决心与信心,加强我国核能发展能力建设,务实推进核能国际合作

(一)尽快摸清家底,全面研判美国政策变化所致的潜在风险

尽快评估、全面系统深入地跟踪分析美国政策变动对我国核能发展的影响。抓紧全面梳理我国核能可能受限的项目清单,制定短期危机应急处置方案及中长期替代方案,尽快对关键设备及零部件、材料等对美国直接和间接依赖程度进行深入评估,同时要把关键测试仪器等也要考虑在内。

加强研判美国运用长臂管辖权所致的延伸制裁以及中广核诉讼案裁定结果可能所致的制裁升级对我国际采购的风险。完善核能领域风险防控机制,排查涉外经营风险。完善国际化采购机制,促进多元化及长期供货安全。

(二)坚定发展核能的决心与信心,兼顾国内自主与对外合作

更加明确立足国内自主发展、坚持开放与合作。明确核能在国家安全和能源革命中的定位,务实制定中长期战略,调整我国核能发展重心,坚持国内为主、内外兼顾、练好内功、开发海外。确保安全条件下重点抓提效降本,提升核能在未来能源系统中的竞争力。

确保核工业体系稳定健康发展,推进国内自主技术创新和市场验证,加强核心技术自主可控能力建设。确保安全前提下,保持核电项目核准及商业部署的节奏,积极推进先进核电示范工程落地。对标对华出口管制清单,加大国内先进核能原创技术自主研发投入,加强现有技术改进与先进技术储备。

(三)坚持开放与合作发展,探索中美核能合作新模式与新路径

不能放弃我国与美国的核能合作,但须探索新的合作模式与路径。尽管中美合资的行波堆研发公司被视为中美先进核能合作的新模式,但需积极应对美国技术转移政策趋紧带来的不利影响。需清醒地认识到,美国在先进核能等技术研发方面仍有很大优势,技术转移与知识产权政策对中美能源技术合作至关重要,加强中美能源技术合作仍需双方创造条件。

妥善处理好与美国核能关系,对于中国核能国际合作至关重要。中短期看,兼顾中美在核能领域的互补优势,在第三方核能市场开展合作。长期看,仍需寻找合作新“甜点”及探索合作新模式,可通过核安全合作带动先进核能产业合作,循序渐进恢复中美核能合作。
   
    (四)加强国际化的能力建设,务实推进我国核能国际合作

核能国际合作需重点考虑包括美国因素在内的地缘政治因素。客观判断海外核能市场的价值、风险,务实选择海外核能市场,充分考虑各国技术转移与服务贸易政策变化可能带来的风险和成本增加。

加强我国核能“走出去”的国际化能力与制度建设。加快完善核能知识产权制度与标准制度,建立健全完善技术转让与技术服务相关政策,提升国际化水平与纠纷处置能力,规避核能国际合作的风险。积极与国际多边管制组织对话与接轨,以拓宽核技术和相关物项的获取途径,获得核出口物项方面的优惠与便利。

(本文刊载结束)

说明:本文基于国务院发展研究中心资源与环境政策研究所承担的“美国特朗普政府能源政策评估及对中国核能发展的影响研究”课题成果。课题负责人与报告执笔人:洪涛。课题组成员:郭焦锋,洪涛,王金照,肖新建,张明,尹向勇,白俊,柴麒敏。

 
 
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