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您的位置:中国核电信息网 > 国内核讯 > 深度 | 中国在IAEA三十余年的启示与反思
 

◎ 长安剑 报道

生态环境部官网显示:

IAEA核安全监管高官会在线召开,深入讨论疫情给全球核安全带来的挑战。

生态环境部副部长、国家核安全局局长刘华出席会议并发言。

本文分3个部分,约6000字:

一、IAEA的前世今生

二、中国入局30多年的启示与反思

三、未来的期许和作为

坐落在奥地利首都维也纳的联合国城是一组银灰色的现代化建筑群,由一幢圆柱形会议楼和6幢高度不一的办公楼组成。

其中最高的一幢楼和旁边的另一幢楼,就是国际原子能机构总部所在地。

Vereinte Nationen in Wien

IAEA最近一次成为舆论焦点还是总干事天野之弥的任上离世,由于一段时间内“秘不发丧”,在中国坊间还掀起一小股阴谋论的波澜。

天野之弥

    而上一次高光时刻,还要追溯到十五年前,挪威诺贝尔委员会宣布将2005年诺贝尔和平奖授予国际原子能机构及总干事巴拉迪

    面对这一殊荣,巴拉迪一直强调:

    “我们是国际公务员,我们会遵循公正和独立的原则。”

巴拉迪

    但并不是所有人都认为IAEA能完全摆脱政治因素的影响。

    IAEA不仅核心人员以美国人居多,在财政方面美国也非常重视国际原子能机构。

    据信息部官员介绍,机构财政预算主要由成员缴纳会费和自愿捐助组成,其中美国缴纳会费比例最高,占到四分之一强。

    美国可以连年拖欠联合国的会费,甚至曾经退出或威胁退出一些联合国组织,但却从不拖欠国际原子能机构的会费,甚至还逐年增加。

    除了按时缴纳会费外,美国还大量出资支持国际原子能机构专门用于保障亚美尼亚和乌克兰等国核设施的额外拨款。

    美国历来轻视联合国的作用,为何惟独对国际原子能机构“情有独钟”呢?

美国核管会


    是因为IAEA是目前在全球核保障和防止核扩散领域惟一的权威机构,也是伊朗等热点核问题惟一的多边协商舞台。

    这些最让美国人关心的工作直接涉及美国的安全核心利益,但美国又无法通过“单边方式”解决。

    至于对亚美尼亚和乌克兰的专项拨款,那自然是为了巩固所谓的“革命成果”
 
    国际原子能机构(International Atomic Energy Agency, IAEA)成立于 1957 年 7 月 29 日,是目前全球核领域唯一的政府间组织。

    其宗旨是“确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的”,“谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献”。

    成立至今, IAEA 始终围绕上述宗旨开展活动,其职能、发展战略和工作重点历经一系列演化和变迁,成为国际政治舞台上一支十分独特的力量。

    我国最初加入 IAEA 的过程可谓曲折复杂。

    台湾当局曾盗用中国名义于 1957 年 9 月加入 IAEA,在联合国恢复了中国的合法地位之后,

    1971年12月 IAEA 理事会通过“中国在 IAEA 的代表权”决议,承认“中华人民共和国政府是有权在国际原子能机构代表中国的唯一政府”,为中国加入 IAEA 创造了条件。

1971,乔冠华的笑

    1984 年 1 月 1 日,中国政府交存 IAEA规约接受书,正式成为IAEA 成员国。此后,经过半年多的频繁磋商, IAEA理事会于 6 月 6 日一致同意接受中国为指定理事国。

    1984 年 9 月 27 日,IAEA 第 28 届大会通过决议,修订《规约》第六条,将 9 个世界核先进指定理事国改为 10 个,从法律上明确规定中国成为世界核先进理事国

    1989 年12 月 28 日,该修正案正式生效。

    1988 年,中国与 IAEA 缔结了《中华人民共和国和国际原子能机构关于在中国实施保障的协定》,将部分民用核设施提交 IAEA 实施保障监督,协定于 1989 年 9 月生效。

    1998 年,中国与IAEA 签署了保障协定附加议定书,2002 年完成了国内法律程序,成为第一个批准了保障协定附加议定书的核武器国家。

    目前,IAEA 对中国的秦山核电站、清华大学高温气冷堆和陕西铀浓缩厂实施保障监督。

中国积极支持 IAEA 在促进核能应用以及提高全球核安全水平方面的各项工作。在其它成员国的支持下,我国同 IAEA 在核电及核燃料循环、核安全和辐射防护、核技术应用以及人员培训等许多方面进行了广泛的合作。

合作项目涉及核工程、核安全、辐射防护、核燃料循环、废物管理、核农学和核医学等领域。通过合作,不仅进一步健全和完善了我国核能基础设施和核安全监管体系,而且还建立了一批核技术培训中心,提高了我国核工业的人才培养能力,经济效益和社会效益显著。

在与IAEA 的合作中,我国一直采取“有取有予”的原则,积极支持IAEA 与成员国开展的各项活动,包括每年接待一定数量的发展中国家科技人员来华考察和培训、为发展中国家提供专家服务、为 IAEA 承办研讨会和培训班等,取得了良好的效果。

2

以问题导向的视角来看,中国加入IAEA三十多年,我们可以得到以下启示与反思:

PART1:提高中国参与国际交流与合作的深度和广度

    (1)参与国际活动的力度还可进一步加大。

压缩出国经费、减少出国人员是厉行节约、打造廉洁政府的一项有效举措。

但是,需要压缩的是一些没有明确目的的考察团和旅游团,对于真正需要中国参与的国际活动非但不能减少,而且要把各类不必要的出国活动中节省下来的经费用于这些重要的国际活动,以此来提高参与的深度和广度。

以IAEA大会为例,大会期间的各类边会非常多,韩国每次都派出几十人的代表团,每一个边会会场都有韩国代表。

刘华出席国际原子能机构第63届大会

    而中国由于人手比较少,只能照顾几个主要会场,有些边会就顾不上了。

    再比如核安全标准委员会和分委员会的会议,对于一些重要标准的讨论,日本不仅派该委员会的委员参加,而且同时有大批不同领域的专家一起参加,而中国连委员每年两次的会议都不一定能保证参加。

    类似于这些重要活动,我们不仅要派人参加,而且要加大力度,不能因为搞一刀切,应该参加的会议不参加,应该发出的声音没有发出来,这样对国家利益是一种损害。

    (2)重要领域或机制性的工作要由相对固定的人员或小组跟踪和参加。

    对于重要领域或机制性的国际事务,最好要有专人或者专门小组负责,长期跟踪研究,并且参加相关活动。

    美国能源部和核安全监管委员会的很多官员甚至几十年长期负责一项工作,对该领域的研究非常深入,对各类文件非常熟悉,对各种问题的来龙去脉非常清楚。

    如果经常换人,去参加会议也就只能起到了解情况的目的,要说主动发出声音、主动实现意图就很难了。

    当然,对于一些短期的技术类活动,可以多派不同的人、新人参加,以达到锻炼队伍、开阔眼界的目的。

    PART2:更加积极主动地开展外交

    (1)中国在多边外交领域还需要加强统筹谋划,主动作为。

    近年来,随着我国经济发展迅猛,综合实力的不断提高,中国已经走到了国际舞台的聚光灯下。

    但不可否认,大部分的游戏规则制定权仍在西方国家尤其是美国手中,中国还处于在规则执行过程中维护自身利益、照顾自身关切问题的层次,对游戏规则制定的掌控力还很弱。

    中国在自身实力不断上升、国际地位不断提高以后,中国要以更加积极的姿态参与国际事务,发挥负责任大国作用,推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展,促进人类和平与发展。

    但是现在的工作与此要求还有些差距。

    一是我们的工作比较零散,各项工作之间没有系统性。往往是来一件事情,处理一件事情,缺少总体的目标和谋划。

    二是主动性不够,被动应付比较多,主动去实现一些自己的意图比较少。我们应该多一些主动谋划,在不同的领域设定具体目标,制定详细路线图,有计划的一步一步实施。

    以在IAEA争取高级职位一事为例,我们要在多长时间内达到什么目标,瞄准哪些岗位,考虑哪些可能人选,派哪些免费专家,重点参与哪些领域的会议,在哪些不同的场合做工作等等,需要统筹考虑逐步实施。

    对参与外交活动的个人来说,文化和语言的差异仍是一个制约因素。

    文化上,从古希腊开始,西方一直都有辩论和表达的传统,而东方文化则主张含蓄、内敛。

英国议会辩论


    在多边场合中,更多的时候是“会哭的孩子多吃奶”,多说、会说,自然就能给自己争取更多的利益。

    在语言上,英语并非中国人的母语,需要花很大的力气去解决这个问题。大部分中国外交官和专家在一般事务上用英语表达没有问题,但是要进行深入讨论或者激烈辩论的时候,就力不从心了。

    从外交官个体来看,要在多边场合更加积极主动的发挥作用,突破文化和语言的障碍是很重要的。

    (2)对西方需开展更多地深入调研。

    所谓“知己知彼,百战不殆”。为了在外交场合实现自己的利益,必须对对方有足够深入的了解。

    国际多边舞台的基本规则是由西方制定的,对这套规则我们必须深入研究,非常熟悉和运用自如。

    另外,我们必须承认,目前在多边舞台起主导作用的同样是西方国家。

    基于以上两个原因,我们必须对西方国家有足够的研究和认识,不仅要知道基本信息,还需要深入深层次的文化层面。

    因为制度和行为,无一不是深深地打着文化的烙印。了解清楚他们为什么这么想、这么做,可能会继续怎么想、怎么做,对我们的外交工作大有益处。

必须深刻理解东西方意识形态的差异

    (3)处理好“合作”与“斗争”的关系。

    多边国际舞台既有合作,也有斗争。

    有些情况属于大家群策群力,各抒己见,共同把一件事情办好,办好了对各方都有利。

    有些情况则存在利益冲突,你有了我就没有,或者说事情办成了,自身的利益就会受到损失。

    要区分这两类不同的情况,不可一味地抱着“斗争”的心态。

    对第一种情况,在不违反基本立场的前提下,可以多发表自己的意见,不能抱着“多一事不如少一事”的想法,怕说错所以宁可不说。积极地发出更多声音,不仅有助于国际社会了解中国,也可以多交朋友。

    如果闷不作声,别人不了解你的想法,自然也不会和你交朋友。

    对第二种情况,在事关我方利益的情况下,要坚定地斗争。当然在策略上可以有不同考虑,或明确表示我方对此持反对态度,或静观其变,适当表态。

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    在未来,或许我们可以在IAEA更有所作为,就像我们在WHO中一样。

    PART1:IAEA 在实施我“核电走出去”战略过程中可发挥更大作用

    (1) 积极发挥 IAEA 的宣传推广平台作用

    IAEA 的重要功能之一,就是积极为各方搭建交流与沟通的平台,其平台属性十分突出。

    根据IAEA 的运行和决策机制,每年须召开 5 次理事会和 1 次大会,每年在 IAEA 框架下召开的研讨会、技术会议、讲习班等更多达千余场。

    IAEA 成员国数量众多,各级各类会议,成为各国宣扬本国主张、推介本国优势、表达信心、国际承诺及诉求的重要平台。

    与会国家既有美、欧等核电发达国家,亦有阿联酋、沙特、南非等核电新兴国家。

    美、欧等发达国家极善于利用此类平台表达见解,为达成本国战略目标服务。

    随着近年来我国综合实力不断提升,目前正在逐渐从IAEA 的援助接受方向净资助方的角色转化,在国际舞台上的地位和形象也正在悄然发生改变。

    我国可更多利用 IAEA 这一平台,对我国政策主张、近年进展以及突出成果加以宣传,潜移默化发挥出我国国际影响力。

若干年前,在IAEA第 59 届大会上,我们已成功举办了名为“先进核反应堆技术——华龙一号”以及“中国先进非能动反应堆技术:CAP1400”共两场边会活动,为推广我国自主核电技术积极造势。

福清华龙一号“加冕”

    (2) IAEA 评议服务有助于提升我品牌形象及国际公信力

    IAEA 为 成 员 国 提 供 的 同 行 评 议 服 务( Peer Review Service) 在 IAEA 的各项工作中堪称一枝独秀。特别是核安全领域的同行评议服务,多年来一直广受成员国赞誉。

    IAEA 开展同行评议服务的基本做法是应成员国邀请,组织国际高水平专家队伍,针对成员国的某一主题领域进行评估,识别良好实践并提出改进意见,必要时还可开展后续评议服务,对成员国的改进情况加以跟踪。

    经过多年的发展,IAEA 的同行评议服务已发展为一个较为完善的体系,各项同行评议服务均遵循一定流程,评议结果通常都在公开场合予以发布。

    尽管IAEA 所开展同行评议结果并不具有法律约束力或强制执行力,但是其在业界具有的国际公信力却不容忽视。

    IAEA 的同行评议服务于我国而言具有双重意义。

    一方面,邀请 IAEA 开展设计安全审查服务是国际核反应堆供应商的同行做法,美国 AP1000、法国 EPR、法日 ATMEA1、韩国 APR1400 等堆型均开展过此类审查。

    近年来,我国自主研发的ACP1000(华龙一号)和 ACP100、以及 CAP1400相继邀请 IAEA 开展反应堆通用安全审查(GRSR)。

    在我国核电走出去初期,特别是品牌创立初期,积极邀请IAEA 一类具有较高国际地位的“第三方”开展评审,是快速提升我国自主品牌影响力和说服力的一个有效通道。
 
    另一方面, IAEA 开展的“综合基础设施审查”服务等,可以清晰识别有核能发展意向国家的基础设施成熟和完善程度,为我国实施核电走出去战略提供了权威、基础的市场研究结果,有助于我国更加有的放矢地开拓和培育市场。

    PART2:通过IAEA助力核安全合作

    (1)监管部门要更深入地参与IAEA的决策机构会议,即大会和理事会。

    IAEA的大会和理事会基本上每次都有与核安全相关的重要议题,但是目前核安全监管部门参加IAEA理事会较少,不利于中国监管当局和IAEA之间的信息交流,也不利于就核安全领域对IAEA秘书处的工作提出意见和建议。

    后续可以推动监管部门派专人作为代表团成员每年参加一至两次理事会,同时,作为代表团成员单位参加大会和理事会之前的对案准备和会后的工作总结。

    (2)监管部门要更深入地参与IAEA安全标准制定。

    IAEA的安全标准制定主要是由其安全标准委员会和4个分委员会执行。目前在中国派出的委员中,仅有部分委员来自核安全监管部门,其他委员或者来自科研院所,或者来自发展部门。

    这种情况非常不利于中国深入地参与IAEA安全标准制定。

    中国的核安全法规标准体系全面参考IAEA安全标准,核安全监管部门是相关法规标准的起草者和执行者,对IAEA安全标准最熟悉,最需要也最适合作为委员长期参与IAEA安全标准制定工作。

    当然,在具体参加每一次会议时,可根据不同的议题,带领不同领域的专家一同与会。

    (3)监管部门与IAEA可以在核安全方面形成一些固定的合作模式。

    在福岛核事故发生后,核安全问题备受全球瞩目。从中国和IAEA的合作来看,双方都有需求。

    总体来看,目前中国与IAEA在核安全方面的合作还比较零散,如果有一个固定的平台,比如成立联合中心,可以进一步将中国与IAEA在核安全方面的合作固定化、系统化。

生态环境部(国家核安全局)与国际原子能机构签署核与辐射安全合作协议

    (4)进一步努力提高中国国际职员的数量和级别。

    目前,不管是总人数还是高级职员的人数,中国在IAEA的职员数量都与我国核大国的地位有一定距离。

    而且,在关键时刻找得到人、说得上话、办得成事,往往要依靠自己国家的国际职员。

    我们应该鼓励和支持更多的人到IAEA任职,尤其是在国内的人事制度上解决人才到国际组织任职的后顾之忧。

    要把在国际组织任职的中国人也视为外交队伍的一部分,加大力度支持和鼓励专业背景和外语能力都符合条件的人去争取职位。

    与此同时,中国也可以学习日本和韩国等国的方式,无偿增派一些专家,既锻炼了本国人员,又熟悉了IAEA情况,待有合适岗位之时再去竞聘,也不失为一项有效举措。
 
    特别鸣谢

    感谢环球时报、中国国际核聚变能源计划执行中心、国家核安全局的素材提供

 
 
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