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10月23日,我代表中国电力发展促进会核能分会,参加了国家核与辐射安全中心组织的《美国核能对华新政对我国核能发展和核安全监管的影响分析与对策建议》研讨会。除了核安全中心课题组成员外,参加会议的还有来自中核集团、国家电投集团以及核能行业协会的代表。虽然在会上也有感而发地说了一些泛泛而谈的意见和建议,但是由于事先没有认真研读美国新政原文,与会者也没有谁给出一个准确的解读,所以感觉有必要深入研究一下,不仅知其然还要知其所以然,在这个基础上的分析和建议才有针对性和有效性。于是回家后利用周末好好地琢磨了一番。由于法律英文有其特殊的简洁性和规范性,所以对于一些不好理解的地方,还向在国外当律师的朋友请教了一番。

核能分会计划11月9日在北京召开有关此主题的影响研究和对策建议研讨会,此文正好作为此次会议的基础材料。

一、美国核能对华新政的背景

美国能源部10月11日在其官方网站上发布了《与中国民用核能合作政策框架》,专门制定了在10 CFR Part810法律条款下对中国的核能相关技术出口许可政策。英文原文中有一些术语、或法律的、或技术的,并不是所有业内领导和专家都熟悉,现在网上流传的中译本也有很多似是而非、不知所云的内容。必须予以详细解释。

10 CFR Part 810到底是什么意思?CFR是《美国联邦法规》(Code of Federal Regulation)的英文单词首字母简称。该法规是美国联邦政府执行机构和行政部门在“Federal Register”(联邦公报,简称FR)中发表和公布的一系列一般性和永久性规则的集成。行政法典的编纂也按照法律规范所涉及的领域和调整对象,分为50个主题。美国行政法典的50个主题中,能源正好排在第10位,所以说能源领域的法规是10 CFR。

CFR共50篇,分别代表联邦法规的各个领域,每篇中有若干章(Chapter)。各章通常以法规颁发机构的名称为标题,每章分为若干部分(Part),每部分又分为若干节(Section)。根据美国法律规定,CFR每年至少要补充或重新核对后出版一次。

10 CFR指CFR Title10-Energy。其中第三章标题为能源部,即能源部颁布的。其中有 Part 810,标题是“Assistance to Foreign Atomic Energy Activities”,其中有第1节到第16节的细化内容。在英文网站上浏览了一遍,主要是从防止核扩散和武器控制领域的角度出发,对于向国外出口核能相关技术或对国外人员和机构提供帮助的活动做出了一些限制,包括核材料、装备、数据和资料等等。对一些国家的核能领域援助活动的授权批准一般需要能源部长的书面签署。

受到限制、需要特别授权批准的活动包括:铀和钍的化学转化与纯化;钚和镎的化学转化与纯化;核燃料制造,包括燃料组件和包壳;有可能用于铀和钚同位素分离的技术,包括铀浓缩;核反应堆开发,压力壳内部部件或贯穿件的生产和使用,堆芯功率水平控制设备,反应堆主回路冷却剂控制设备或部件;加速器驱动的次临界装置的开发、生产和使用;重水生产和氢同位素分离技术;乏燃料后处理技术,包括燃料元件、组件和包壳的辐照后检验技术;开发、生产和使用以上设备和材料的技术转让。

中国并没有在Appendix A to Part 810 - Generally Authorized Destinations中所罗列的国家或地区列表中,就意味着,中国从美国得到核能相关材料和设备以及技术转让一直以来都是需要特别批准的(specific authorization)。

启示1:随着中国的核能产业发展愈来愈完善、愈来愈自主,一些国家和地区也有从中国得到核能技术、装备和人才培养等领域的合作愿望,中国也应该在《原子能法》中对出口援助有所限定,向世界表明中国政府对于防止可扩散的积极态度。详见2015年11月6日由国家原子能机构汇通商务部、外交部以及海关总署联合修订发布的《核出口管制清单》。

启示2:从军事应用起步的、基于铀-钚循环核能和平利用工业体系,由于在燃料循环过程中有难以严格区分的、可用于军事目的的铀-235和钚-239,所以,核能技术出口国会花费很大的精力用于评估核技术进口国的核材料转用于军事目的的可能性,平添了不和谐的音符。也给国际社会管控核材料增加了很多不必要的成本。从这个意义上讲,积极发展基于钍-铀循环(钍232转化为铀233再裂变产生能量)的核能和平利用工业体系是十分必要的。

  二、对华核能出口新政的翻译与解读

国内媒体和“砖家”对中国全面赶超美国的过分解读、中国建设世界一流军队的雄心、军民融合的广泛部署和推进、中国在多个技术领域的快速进步、尤其是国内外对十九大发布的中国发展蓝图的广泛宣传,引起了美国的担心和戒心。所谓的“中美贸易战”,就是在这样的背景下发生的。

美国能源部发布的新政的标题中,明确是“Civil Nuclear Cooperation with China”,理论上,中国只要将与美国的核能合作限制在民用核能领域,比如核电、民用核技术应用,美国是同意对华出口的。只不过,由于铀-钚循环工业体系中民用和军用技术难以区分隔离,所以,根据810条款的规定,对于不在附录列表中的国家和地区(中国不在其中,而台湾在),任何可能转用于军事目的的技术和装备的出口和转让,都必须得到能源部长的书面特别批准。所以从这个意义上说,这也不算是新政,只不过是对810条款的具体化和明确化罢了。

美国能源部网站上,这一页纸的内容非常简洁,分为三个部分:技术出口许可政策、设备与部件出口许可政策和材料出口许可政策。只不过这三部分很不均衡,第一部分26行,第二部分11行,第三部分只有短短的3行。

    1、技术出口政策

正文第一部分说的是“The licensing policy for technology exports”,即技术出口。

第一大段是“Presumption of approval, contingent on non-derogatory end-user checks”。正确理解这一句话是很关键的。Presumption: something that is accepted as true but is not certain to be true.可翻译为假定、推定,类似于法律上的有罪推定或无罪推定。“presumption of approval”含义是“批准假定”或“批准推定”,只要查不出可以值得否决的因素,就要批准。那么什么情况下算是批准推定呢?后面紧跟着,contingent意为“因情况而定的”、“依情况而定的”。Contingent on是固定搭配短语,意为“determined by conditions or circumstances not yet established”,可翻译成“视…而定”或“取决于”。视什么情况而定呢?核心词汇是“derogatory”英文解释:“tending to lessen the merit or reputation of a person or thing”,直译是“贬损的”、“不敬的”、“诽谤的”。“non-derogatory”字典上只是给出了数学领域的解释“非减阶的”。用在这里的含义是:对最终用户的审查,只要不是恶意造谣诽谤污蔑,就可以视情况而定。再结合前面的“批准推定”,意思很明确:只要查不出必须否决的因素,一律尽可能批准和同意。这里用的“end-user”,指的是技术、设备或材料的最终使用者,而不是中间商、进口商。

上面一句话理解了,后面的内容也就好理解了。批准推定的内容包括:2018年1月1日之前生效的已有授权的技术转移的修订或延期。这一句主要是针对AP1000而言的。后面跟着说了:这一批准推定不适用于中小型轻水反应堆和非轻水技术的先进反应堆。因为中小型反应堆可以应用于潜艇、核动力航母、海岛动力与淡水供应;非轻水先进反应堆是的就是高温气冷堆、钠冷或铅冷快中子增殖堆、钍基熔盐堆,当然也包括比尔盖茨力推的、已经与中核集团成立合资公司的行波堆。其实后面的一段“否决推定”条款中也重申了,这些内容属于“否决推定”的范畴。

属于“批准推定”的还有两段描述:一段是:用于运行安全的新的技术转让,但也要视情况而定,就是基于对最终用户的评价、以及基于对运行安全的适用性及其是否有效的技术分析是否能够取得满意的结果。请注意,这个“满意”是很难量化、也很难客观的,完全是基于美国政府的综合的考量。另一段是:为了支持市场上可以买到的产品或服务的销售,所必须进行的新的技术转让。前一段是为了体现美国政府对于核安全的重视及其社会责任心,后一段明显是为了安抚美国国内的核技术供应商,不能把美国的企业捆住手脚。如果是在国际市场上其他渠道可以买到的技术,那么,美国企业也可以出口,当然这些技术应该是不那么“军事敏感”的技术。

后面一大段,讲的是“presumption of denial”,可以翻译为“否决推定”或“否决假定”,意思是如果找不出必须批准的足够理,那么就一律否决,不予以批准。属于“否决推定”的技术出口包括以下内容:与中小型轻水堆相关的出口;非轻水技术的先进核反应堆;2018年1月1日之后的新的技术转让,这应该是指这个日期之后申请的或试图申请的技术转让;最后一条包含的内容最多:对中广核(CGN) 和/或中广核下属企业或相关实体组织(related entities)的任何技术转让,都属于“否决推定”范畴。对中广核及其下属企业的定义比较明确。但是,相关实体组织就比较宽泛了,中广核参股的企业或资助的研发机构和协/学会组织都在此列,为中广核提供核燃料和部件装备的供应商也在此列,与中广核有业务合作关系的外国企业甚至政府也可以划入此列。至于解释权吗,完全在美国政府!

接着有两段文字,解释对中广核及其下属企业以及相关实体的否决推定的具体内容,包括新的许可申请,包括对现有出口授权的修订或延期,这些出口授权包括技术、设备和部件以及材料的出口。看来法规起草和批准者对中广核是“恨之入骨”了,设备和部件以及材料的出口本来是后面两段的内容,提前在技术出口这一段列出来了。对中广核的“否决推定”到什么时候会终止呢?要等到美国政府对中广核与美国司法系统之间的官司的结果感到满意为止。如果将来这项政策有任何变化,美国能源部会及时通知到美国核电工业界。这里的“满意”和前面的“满意”一样,具有很大的解释弹性,主动权同样在美国政府一方。

下面一段:对于非中广核的中介机构和最终用户的技术出口,会采取逐案审查方法(case-by-case review),需要评估的内容包括:转用于军事目的的风险、对美国国民和经济安全的风险、交易相关各方内在的或固有的风险。最后一条又是比较模糊或有很大弹性的。取决于我是否认为你是“没有商业道德的坏人”、“商业道德有缺点的人”或“历史上有不良记录且不会改正的人”。

为了保证技术出口的“必要的双重标准”或“政治需要的灵活性”的可实行性,紧接着又有一段:这种审查将会平衡出口带来的经济和战略利益,一旦批准,将会强制附加降低风险的条款。这种情形,就好比美国一方面不能容忍沙特肢解持不同政见记者的非人道行为,另一方面又不能舍弃军火出口的经济利益。

在技术出口的最后一段写到:此外,不会批准出口源代码(包括计算机程序、系统或部件)以及一些工程设计和制造技术。这一段也有很大的弹性,有些软件,同时适用于高校、研究院所和设计院,又分为底层软件、基础软件和应用软件,如果区分?如何研判?主动权也在美国政府。

    2、 设备和部件出口政策

前面讲的一大部分内容全部都是关于技术出口的,接下来还有一部分讲的是设备和部件的出口许可政策,也是分为“批准推定”和“否决推定”。

批准推定,后面也是有一句同技术出口一样的视情况而定的话,含义相同。批准推定的内容包括:支持在执行过程中的项目所需要的设备和部件,包括AP1000的建造、CAP1000的建造,支持CAP1400反应堆的那些完全相同的主要部件(即那些与在市场上可买到的类别相似以及技术水平相当的部件);

接着一段是对于中小型轻水堆或非轻水先进堆的出口限制规定,英文原文是“For only pressurized light water or non-light water advanced reactors with no technology transfer above and beyond installation and operation. ”。above和beyond是并列关系。above说的是前述的、即第一部分所描述的技术转让情形,beyond说的是除了安装和运行之外的技术转让。大意是,我可以出口这些大型压水堆之外的反应堆给中国,安装和运行相关的技术转让是可以批准的,除此之外就别想了。本来这一部分是关于设备和部件出口的,这里穿插了一段关于技术转让的规定。看来美国政府对于中国研发中小型反应堆和非轻水先进堆、并具备自主研发、制造和出口能力是十分敏感和担心的。

设备和部件出口的“否决推定”包括:“对美国构成直接经济竞争的,例如华龙一号、以及支持CAP1400反应堆的独特的由美国供应的部件。”由此看来,考验华龙一号和CAP1400的时刻真的到来了。即使这两种反应堆型号的自主化率或本地化率再高,只要有千分之一的核心设备或部件要依赖从美国进口,也是得不到美国政府批准的,反应堆也是运转不起来的。所以中国政府在决定批准CAP1400上马之前,需要对这一点有充分、明确和肯定的评价结果。

这一部分最后再一次提到了中广核:否决推定包括“对中广核和/或中广核下属企业或相关实体组织的任何设备和部件出口。”

  3、材料出口政策

最后三行文字是关于材料出口政策的。对于新的许可申请,以及现有许可授权的修订或延期,都属于“批准推定”的范畴。但例外的情形是:对于中广核和/或中广核下属企业或相关实体组织的任何材料出口和转让,都属于“否决推定”的范畴。

    三、各方的反应与后续行动

2018年10月15日,中国核电回应:“华龙一号属于中国自主化知识产权的三代核电技术,设备国产化率超过85%,进口设备基本没有美国提供的产品,即使有,我们认为也不存在唯一性,所以此次禁令不会对华龙一号的建设产生影响。禁令中关于AP1000建设的设备部件,其政策为推定批准,因此不会对AP1000项目产生影响。”

中广核在声明中指出:“中广核在英国开展的项目,没有使用美国核技术,并且核技术出口受到中国监管当局严格管制,我们将继续与合作伙伴一起推动英国新建核电项目。”在阿布扎比举行的全球核不扩散和出口控制国际论坛上,中广核发表声明,称美国政府的决议“完全不合适”,称本公司有权“捍卫自己的法律权利和利益。”

国家电投与美国西屋电气合作密切,在AP1000项目建设领域属于一根绳上的蚂蚱,自然愿意在AP1000、CAP1000以及CAP1400等领域继续友好合作下去。无奈,在关键问题上,西屋电气也必须听从美国政府的指令。所以,国家电投并没有急于发布正式声明,只是表示:“将对美国禁令所涉影响进行详细评估,之后再做出反应。”

业内人士担心的,美国政府此次针对中国核工业、尤其是对中广核集团的禁令,是否会蔓延到其他国家,即其他第三国在向中广核出口时,是否会涉及间接转让美国技术和设备?!如果美国决定这样做,将构成较大的潜在风险。所以现在到了倒逼中国核电企业联合起来、整合发展、团结对外的时候了!

国家能源局中国核电发展中心张旭波主任在10月30日的中国核能可持续发展论坛上指出:近期美国出台新规,增加对我国出口核科技管制,但总的来说,除少量核心元器件、芯片、原材料外,整体核电系统集成和装备制造能力是有抗风险能力的。

国家核安全局核电安全监管司副处长封有才在上述论坛中表示:我国正处于核电大国向核电强国转型的关键时期,这也是美国对我发起核禁令的根本原因。大家也看到它的主要目的就是为了遏制战略竞争对手的技术与经济发展,这也说明中国的核技术发展实实在在的对它构成竞争、造成威胁。它限制的就是我们未来的发展趋势。这些都是我们目前要克服的困难,在这关键时期,我们大家要更加充满信心和希望。

11月1日,美国负责国际安全和不扩散事务的助理国务卿克里斯托弗·福特向《金融时报》表示,美国就核能领域和中国开展合作的危险性向英国提出警告。福特说,中国可能利用由中广核集团参与的海外新项目来窃取技术和增加本国的军事核潜力。福特说:美国拥有证据,表明中广核窃取民用核技术,并把此种技术转交给中国军方。

相信国内从政府到企业的回应与行动会陆续推出,美国的对华限制甚至制裁措施也存在为平衡各方利益而带来的变数。

    附录:英文原文

U.S. Policy Framework on Civil Nuclear Cooperation with China

By National Nuclear Security Administration, US Department of Energy

The licensing policy for technology exports under 10 CFR part 810 will be the following:

• Presumption of approval, contingent on non-derogatory end-user checks, for:

– Amendments or extensions for existing authorizations for technology transferred prior to January 1, 2018. This presumption does not apply to light water SMRs and non-light water advanced reactors;

– New technology transfers for operational safety contingent on satisfactory technical analysis on applicability to and benefit of operational safety and assessment of the end user;

– New technology transfers required to support sale of an item that is commercially available.

• Presumption of denial for:

– Exports related to light water SMRs;

– Non-light water advanced reactors;

– New technology transfers after January 1, 2018;

– Any transfer to China General Nuclear (CGN) and/or CGN subsidiaries or related entities.
For exports to CGN, subsidiaries and CGN-related entities there is a presumption of denial for new license applications and amendments or extensions to existing authorizations for exports of technology, equipment and components, and material.

The presumption of denial will be in place until the U.S. Government is satisfied with CGN engagement on its indictment with the U.S. legal system. If there are changes to this policy, we will communicate that to industry.

For exports to Non-CGN intermediaries and end users there will be a case-by-case review that will assess the risk of diversion to the military, the risk to U.S. national and economic security, and the risk inherent in the parties to the transaction.

This will be balanced against the economic and strategic benefits the export might provide, and, if approved, impose conditions to mitigate the risks.

Additionally, the export of source codes (that includes for computer programs, systems, or components), and certain engineering and manufacturing techniques will not be approved.

The licensing policy for exports of equipment and components will be the following:

• Presumption of approval, contingent on non-derogatory end-user checks, for requests:

– Supporting continued projects such as construction of AP-1000, CAP-1000, and major identical components supporting CAP-1400 reactors (i.e., those that are similar in type and technology level to those commonly available);

– For only pressurized light water SMR or non-light water advanced reactors with no technology transfer above and beyond installation and operation.

• Presumption of denial for requests:

– Related to direct economic competition with the United States such as the Hualong One and unique U.S. components supporting CAP-1400 reactors;

– Any transfer to CGN and/or CGN subsidiaries or related entities.

The licensing policy for exports of material will be a presumption of approval for new license applications and amendments or extensions to existing authorizations, but a resumption of denial for any transfer to CGN and/or CGN subsidiaries or related entities.

来源:核电

作者:田力

 
 
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